马哈迪私营化政策怎样改变马来西亚？

一九八七年，林吉祥走进吉隆坡高等法院，要求法官踩下刹车。

他要阻止的不是一辆车。

而是一条从马来西亚北端通往南端的大道。

工程部长已经向 United Engineers Malaysia，简称 UEM，发出意向书。政府准备让这家公司建设、经营和维修南北大道；时任反对党领袖林吉祥则以国会议员、纳税人、驾驶者和经常使用公路的人身份起诉，质疑这项安排的合法性。^1,2

官司里最刺眼的，不只是工程规模。

而是 UEM 与 UMNO 的利益关系。

诉状指称，多名同时担任 UMNO 领导人的内阁成员参与讨论把大道交给 UEM，而 UMNO 对 UEM 又有重大利益。于是，一项本来可以用“谁最有能力、谁报价最好”回答的工程，忽然变成另一个问题：

决定赢家的人，与赢家之间究竟隔了多远？^3,4,1

法庭后来没有完整审理这份特许安排是否符合公共利益。

最高法院多数裁决认为，林吉祥没有足够的私人法律利益，也就是没有诉讼资格继续挑战；政府与 UEM 得以推进合约。^1,2

一条大道继续向前。

一道关于权力的问题，则留在收费站旁。

国家突然说：不必什么都自己做#

这个故事的前一篇，国家还在成立 HICOM、盖工厂、造国产车。

现在，方向似乎相反。

一九八三年，马哈迪提出 Malaysia Incorporated，也就是“马来西亚公司”理念。按照他的说法，国家可以想成一间公司：私人部门是经济部门，政府是服务部门；两边不应彼此猜疑、互相拖延，而应共同提高国家生产力。^5,6

听起来，政府不是要消失。

政府要从柜台后面走出来，和商人坐到同一张会议桌。

同一年，私营化也被明确提出。到一九八五年，经济策划单位发布私营化指南；一九九一年再以《私营化总纲》加速和规范实施。官方列出的目标很完整：减轻政府财政和行政负担、提高效率与生产力、鼓励私人投资、缩小公共部门，并协助新经济政策，特别是发展土著企业。^7,8

每一个目标，都能找到现实理由。

新经济政策推行后，政府成立大量公共企业，承担发展、就业和社会重组任务。到了八十年代初，一些机构目标互相冲突、绩效标准模糊，监督也薄弱；国际衰退与财政压力又让政府难以继续独自支付所有大型建设。^8,3,4

私营化因此提出一项诱人的交换：

政府少花钱。

企业提高效率。

人民更快得到公路、电话、电力和服务。

可是真正执行时，“卖出去”并不总是字面上的出售。

有时卖股份，有时卖未来的收费权#

私营化可以有很多面孔。

政府部门可以先改造成公司，再把部分股份上市；公共资产可以出售；服务可以外包；私人公司也可以取得数十年的特许经营权，先融资建设，再向使用者收费。

Telekom、国家电力机构、港口和收费大道，走的路径并不完全一样。即使政府降低持股，也可能保留“黄金股”或其他否决权。因此，马来西亚的私营化并不是国家整齐地退出经济，而是国家以股东、监管者、贷款者、担保者和合约授予者等不同身份继续留在场内。^7,8,9

南北大道把这种复杂性展示得最清楚。

私人经营者取得建设和收取过路费的权利，政府则提供软贷款，并对交通流量不足和汇率变化等风险作出支持。大道最终在一九九四年投入运作，比原定时间提早完成，成为连接半岛西岸的关键基础设施。^9,10

这是一项不能被抹掉的成就。

公路真的建成了。

运输时间真的缩短了。

国家也确实把一项庞大工程从财政困难中推过终点。

但是，“私人建设”不等于“私人承担全部风险”。

当收入来自法律授予的收费权，贷款与风险又有政府支持，这门生意的价值很大程度取决于合约怎样写。谁获得合约、收费多久、何时可以调价、流量不达预期由谁补偿，就不只是商业机密，而是公共财政问题。^9,10

这也是为什么一九八七年的官司如此重要。

争议并非只问公路该不该建。

而是问：当全国驾驶者未来几十年都要按合约付费，他们有没有权知道合约为什么交给这一家公司？

政府退出企业，权力没有退出#

在课本式叙述里，国营与私营像跷跷板。

国家少一点，市场就多一点。

马来西亚经验却显示，事情未必如此。

如果政府把一个竞争市场开放给许多企业，价格和服务可能由竞争约束。

如果政府把一个公共垄断交给单一私人经营者，垄断并没有消失，只是换了主人。此时，监管、公开招标、合约披露和利益冲突规则必须比以前更强，否则所谓效率可能只是把公共权力转成私人收入。^7,3,9,10

Malaysia Incorporated 强调官员与商人合作，确实可以减少官僚迟延。

但它也模糊了一条重要边界。

政府的工作是为所有企业制定规则。

一旦官员与少数企业家被视为同一间“公司”的伙伴，外面的人就会怀疑：政府仍是裁判，还是已经和某支球队一起讨论战术？

研究马来西亚政治经济的 Edmund Terence Gomez 与 Jomo K. S. 认为，行政权高度集中、政党与企业关系密切，使私营化成为分配政治庇护和经济租金的工具之一。这里的“租金”不是房租，而是企业因为政府创造的稀缺许可、特许权、保护或合约而取得的超额机会。^3,4

这不表示每一名获得特许权的企业家都没有能力。

也不表示每一项私营化工程都失败。

它表示评价企业表现时，必须把两种能力分开：

一种是在市场上击败竞争者的能力。

另一种是被政府选中的能力。

要培养土著企业家，还是培养关系企业家#

私营化还有一项公开目标：协助新经济政策，创造能够掌握大型企业的土著企业家。

这有其历史逻辑。

早期新经济政策更多依靠政府机构代持资产、成立公共企业。私营化则试图把资产和机会转给个人企业家，让土著不只成为受薪经理，也成为拥有、控制和扩张公司的资本家。^7,8,4

问题是，国家不可能一次扶持所有人。

它必须挑选。

而挑选标准决定最后培养出什么阶层。

如果条件公开、竞标真实、绩效可查，扶持可以帮助新企业跨过资本与经验门槛。

如果条件不透明、风险由国家承担、收益由少数人保留，政策培养的就可能不是敢于竞争的企业家，而是擅长维持政治关系的特许经营者。^3,4,10

于是，新经济政策原本为了重组社会、减少族群与经济功能的绑定，到了私营化年代，面对一个尖锐的内部问题：

土著参与增加了。

但是参与机会在土著社会内部，分给了多少人？

一名获得大道、港口或电讯特许权的土著大股东，当然会提高土著企业所有权。

可是一名普通马来小商人、一名垦殖区农民和一名刚毕业的工程师，是否因此拥有相同的上升机会，是另一道题。^3,4

族群比例可以告诉我们资产登记在谁名下。

它未必告诉我们财富集中在多少只手里。

那场没有审到底的官司#

回到一九八七年的法庭。

林吉祥取得过临时阻止安排推进的命令，案件随后上到最高法院。最终，多数法官把门槛放在诉讼资格：仅以纳税人、驾驶者和国会议员身份，不足以证明个人法律权利受到特别损害。^1,2

从程序法看，这是“谁可以起诉”的争论。

从民主治理看，它留下更大的困境：

如果一份全国纳税人和公路使用者都可能承担后果的合约，不能由一名纳税人、公路使用者和国会议员挑战，那么谁能在签署以前要求法院审查？

案件没有证明所有指控都成立。

也没有证明所有指控都不成立。

它在实体问题被完整检验以前结束。把这一点写清楚很重要：历史不能把未经审理的指控写成定罪，也不能把程序上败诉写成合约已经获得无瑕证明。^1,2

大道后来提早建成，成为国家最重要的交通骨干之一。^9,10

那正是这段历史最难处理的地方。

一项工程可以非常有用。

授予工程的制度，仍然可以不够透明。

成果不能自动洗净过程。

过程有缺陷，也不能让已经存在的成果凭空消失。

这一篇的证据，本站要跟你交代清楚#

Malaysia Incorporated 的原意来自马哈迪本人。 本文依据一九八三年八月与十月两场演说，写政府和私人部门共同服务“国家公司”的构想；“裁判与球队”的比喻是本站分析，不冒充他的原话。^5,6

私营化不是单一的资产出售。 官方计划和世界银行研究都显示，它包括公司化、股份出售、外包及建设、经营、移交等特许模式，政府也可能保留股权、否决权或风险责任。^7,8,9

南北大道的成果与政府支持同时交代。 工程提早完成和改善基础设施来自世界银行记录；软贷款、流量与汇率风险安排也来自同一研究，并由收费公路治理研究补充。本文不把“私人经营”误写成“政府完全没有出钱或担责”。^9,10

UEM、UMNO 利益关系与诉讼结果严格按判决和学术研究表述。 正文写“诉状指称”与判决记录可确认的程序事实，不把未进入完整实体审理的主张写成刑事定罪。^3,4,1,2

“政治庇护”不是本站凭感觉贴的标签。 这是 Gomez 及 Gomez 与 Jomo 对马来西亚私营化制度的学术分析；本站采用其解释，同时保留工程可以有效完成、企业也可能具备实际能力的区别。^3,4,9

本篇 sensitive: true。 上线前，涉及 UMNO、UEM、利益关系、政治庇护、收费权与司法程序的每一句，必须交 Jay 逐句审阅。

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下一篇：政府把资产和特许权交到私人手里时，至少公路还在地图上，看得见，也开得到。可是在同一年代，Bank Bumiputra 的一笔笔贷款越过南中国海，流进香港几家房地产公司。后来调查人员追进去，发现有些钱已经找不到了，还有一名审计员再也没能回来。